Vejledning om skærpet tilsyn med kommunernes beskæftigelsesindsats

Arbejdsmarkeds- og Rekrutteringsstyrelsens vejledning nr. 9205 af 21/3 2023.

Det følger af §§ 22 a og b i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v., at beskæftigelsesministeren fastsætter resultatmål og mål for kommunernes beskæftigelsesindsats (fokusmål), og at kommuner, som ikke opfylder resultatmålet, og som heller ikke lever op til fokusmålene, bliver omfattet af skærpet tilsyn.

Intentionen er, at der ved vurderingen af resultaterne af beskæftigelsesindsatsen tages hensyn til, at kommuner har forskellige rammevilkår for gennem beskæftigelsesindsatsen at påvirke, i hvilken grad borgere i den erhvervsaktive alder forsørges af det offentlige.

Det er på den baggrund præciseret i bekendtgørelsens § 1, at målgruppen for det skærpede tilsyn er kommuner med en højere andel personer på offentlig forsørgelse end forventet på baggrund af kommunens rammevilkår, som samtidig ikke lever op til fastsatte fokusmål.

Rammevilkårene afhænger af den enkelte kommunes befolkningssammensætning og det lokale arbejdsmarked. VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd har udviklet en analysemodel af de gældende rammevilkår, som gør det muligt at sammenligne antallet af borgere på forskellige forsørgelsesydelser for kommuner, der har omtrent samme rammevilkår. Denne analysemodel anvendes af Beskæftigelsesministeriet til at opgøre kommunernes resultater af beskæftigelsesindsatsen, og modellen opdateres med nyt data halvårligt, når der offentliggøres en ny benchmarkingliste.

Det følger af § 38 a i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v., at Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekrutterings statistikbank Jobindsats.dk skal vise et samlet overblik bestående af generelle målinger, der kan give kommuner og andre interessenter i beskæftigelsesindsatsen indblik i kommunernes resultater og indsatser, og særlige målinger som anvendes til udvælgelse af kommuner til skærpet tilsyn.

Beskæftigelsesministeriet udarbejder efter § 2, stk. 1, én gang årligt en samlet opgørelse af kommunernes resultater og beskæftigelsesindsatser, som lægges til grund ved vurderingen af, om resultatmål og fokusmål m.v. er opfyldt.

Den årlige opgørelse af kommunernes resultater omfatter målinger af modtagere af arbejdsløshedsdagpenge, sygedagpenge, selvforsørgelses- og hjemrejseydelse samt overgangsydelse (tidligere integrationsydelse), uddannelseshjælp, kontanthjælp, revalideringsydelse, ressourceforløbsydelse under ressourceforløb eller jobafklaring samt ledighedsydelse.

Målingerne til de årlige opgørelser af beskæftigelsesindsatsen omfatter data for perioden 1. januar – 31. december og offentliggøres senest den 1. april det følgende år.

Kommunernes indsatser bliver desuden løbende monitoreret og vist på Jobindsats.dk med månedlige opdateringer. Derved kan kommunerne følge med i, om udviklingen er tilfredsstillende, eller om kommunen er i risiko for at komme under skærpet tilsyn.

§ 3 definerer nogle af de centrale begreber, der anvendes i bekendtgørelsen.

Samtaler omfatter individuelle jobsamtaler i kontaktforløbet efter § 31 og § 32 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. De individuelle jobsamtaler efter § 31 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, der holdes af arbejdsløshedskasser efter bekendtgørelse om forsøg med mere ansvar til arbejdsløshedskasser, tæller således med ved opgørelsen af afholdte samtaler med dagpengemodtagere. Det bemærkes, at lovens § 33 om jobsamtalernes form er ændret med virkning fra den 22. marts 2023, således at den første jobsamtale holdes ved personligt fremmøde, mens øvrige jobsamtaler kan holdes ved personligt fremmøde, telefonisk eller ved personligt digitalt fremmøde. Det er altså afgørende, at den første jobsamtale er holdt ved personligt fremmøde for at blive talt med ved opgørelsen af fokusmålet, hvorimod kontaktformen er uden betydning for efterfølgende jobsamtaler.

Desuden indgår sygeopfølgningssamtaler efter § 13 b i lov om sygedagpenge ved opgørelsen af fokusmålet om samtaler. Alle sygeopfølgningssamtaler tæller med, uanset kontaktformen.

De beskæftigelsesrettede tilbud, der indgår i fokusmålingerne, er tilbud efter reglerne i kapitel 11-14 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, dvs. virksomhedspraktik, ansættelse med løntilskud, nytteindsats samt vejledning og opkvalificering. Fra den 22. marts 2023 tæller øvrig vejledning og opkvalificering efter § 91 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats dog kun med til opfyldelse af fokusmålet om beskæftigelsesrettede tilbud, hvis det drejer sig om uddannelseshjælps- eller overgangsydelsesmodtagere omfattet af § 6, nr. 4 og 5, i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. Det er intentionen, at kommunerne i højere grad benytter andre former for tilbud og indsatser, som bedre kan hjælpe de ledige tilbage i beskæftigelse, herunder virksomhedsrettede tilbud, ordinære løntimer og ordinær uddannelse.

Resultaterne af beskæftigelsesindsatsen opgøres ved at sammenligne en forventet andel af kommunens borgere, der modtager offentlige forsørgelsesydelser, med hvor stor en andel, der rent faktisk modtager ydelser.

Beskæftigelsesministeriet anvender VIVE´s analysemodel i sin benchmarking af kommunerne, hvor der ses på, hvor stor en andel offentligt forsørgede den enkelte kommune kan forventes at have på baggrund af kommunens rammevilkår. Den forventede andel personer sammenlignes derefter med den faktiske andel i kommunen.

Ministeriets benchmark kan ses her:

https://bm.dk/arbejdsomraader/aktuelle-fokusomraader/benchmarking/

Kommunens faktiske ydelsesgrad må højst være den samme som kommunens forventede samlede ydelsesgrad på tværs af ydelser.

Det betyder, at hvis en kommune i Beskæftigelsesministeriets benchmark har den samme eller en lavere andel offentligt forsørgede end forventet ud fra kommunens rammevilkår, kan kommunen ikke komme i skærpet tilsyn.

Har kommunen derimod en større andel borgere på offentlig forsørgelse end forventet, og kommunen dermed ikke opfylder resultatmålet, skal der ses på kommunens indsats for at afgøre, om kommunen bliver omfattet af en skærpet tilsyn. Hvorvidt det er tilfældet afhænger af, om kommunens indsats er af et omfang, der lever op til fokusmålene.

Hensigten med den øgede monitorering og skærpet opfølgning på kommunernes beskæftigelsesindsats er at skærpe fokus på kommuner, der ikke lever op til intentionen om, at der skal gives samtaler og indsats efter behov til personer med længerevarende ledighed. Derfor omfatter de to fokusmål indsatsen over for borgere med mindst 12 måneders anciennitet i ydelsessystemet.

Fokusmålene fastlægger en grænseværdi for, hvad der som minimum må kræves af kommunernes beskæftigelsesindsats over for den samlede gruppe af borgere med længerevarende, offentlig forsørgelse på tværs af ydelseskategorier.

Fokusmålenes krav til indsatsen opgøres som et gennemsnit over de seneste 12 måneder. En gennemsnitsbetragtning sikrer, at en kommune ved små udsving ikke kommer i skærpet tilsyn, så længe kommunen i gennemsnit over de seneste 12 måneder lever op til fokusmålene. Dette giver incitament til at levere en stabil og kontinuerlig indsats.

§ 5, nr. 1, stiller krav om, at den gennemsnitlige andel borgere, som i de seneste 12 måneder af ydelsesforløbet ikke har modtaget mindst 1 beskæftigelsesrettet tilbud eller haft mindst 100 timers ordinær beskæftigelse, skal være mindre end 30 pct.

Ved at sidestille 100 timers ordinær beskæftigelse med et aktivt tilbud, har kommunerne fortsat incitament til at hjælpe borgere med at opnå ordinær beskæftigelse, frem for alene at fokusere på aktivering.

Fokusmål 1 er således opfyldt, hvis gennemsnitligt mere end 70 pct. af den samlede gruppe ydelsesmodtagere enten har modtaget mindst 1 beskæftigelsesrettet tilbud eller haft minimum 100 timers ordinær beskæftigelse inden for de seneste 12 måneder. Ved opgørelse af beskæftigelsesrettede tilbud afgivet i perioder før den 22. marts 2023, anvendes dog de på daværende tidspunkt gældende regler for opgørelsen af fokusmålet om aktive tilbud. Opgørelsen af fokusmålet tager således i 2023 hensyn til kommunernes historiske afgivelse af tilbud, herunder tilbud om øvrig vejledning og opkvalificering givet forud for regelændringerne.

§ 5, nr. 2, stiller krav om, at den gennemsnitlige andel borgere, som i de seneste 12 måneder af ydelsesforløbet ikke har modtaget mindst 4 samtaler, skal være mindre end 20 pct.

Fokusmål 2 er således opfyldt, hvis der gennemsnitligt er givet minimum 4 individuelle jobsamtaler, jf. LAB §§ 31-32, til mere end 80 pct. af den samlede gruppe ydelsesmodtagere i de seneste 12 måneder.

Det er alene personer, som har haft et uafbrudt forløb på mindst 12 måneder med udbetaling af en forsørgelsesydelse, der tæller med i opgørelsen af fokusmålene. Dette understøtter målsætningen om et styrket fokus på kommuner, der ikke lever op til intentionerne i regelforenklingen, men efterlader borgere passive og uden indsats og kontakt med jobcenteret i længere perioder.

Opgørelsen af ydelsesvarighed i målingerne følger de principper om optælling af periode for afgivelse af samtaler og tilbud, som er forudsat i LAB, dog med enkelte tekniske undtagelser.

Det vil sige, at der som udgangspunkt er tale om et nyt forløb og dermed ny ydelsesvarighed, når der er en ny situation for personen. Et ydelsesskift medfører som hovedregel en ny situation for personen, hvor personen overgår til en hel eller delvist ændret indsats. Ved ydelsesskift starter der altså som udgangspunkt en ny periode for opgørelsen.

Der forekommer enkelte situationer, hvor nogle perioder ikke tæller med i ydelsesvarigheden. Det gør sig gældende for:

– Personer, der har været fritaget mindst 50 pct. af ydelsesforløbet, udgår af optællingen.

– Hvis personer i kontaktforløbet er registreret med fritagelsesforholdet ”Opfølgning uden kontakt” (standby ordningen), tælles denne periode som en ”død periode”. Det vil sige, at perioden ikke indgår i opgørelsen af ydelsesvarigheden. Dette skyldes, at det ikke vil være hensigtsmæssigt eller muligt for de pågældende personer at deltage i jobsamtalen personligt i jobcenteret, som der i forbindelse med det skærpede tilsyn er krav om.

– Barsel tælles også som ”død periode” i opgørelserne.

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering foretager løbende målinger af kommunernes resultater og indsatser, og fokusmålingerne til skærpet tilsyn kan følges måned for måned på Jobindsats.dk. Målingerne tager højde for, at fokusmålet om tilbud er ændret fra den 22. marts 2023.

En specifikation af beregningsforudsætninger og opgørelsesmetode vedrørende fokusmålene kan ses på www.jobindsats.dk

Det er bestemt i § 22 b i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v., at kommuner, der ikke lever op til de fastsatte resultatmål og fokusmål, bliver omfattet af et skærpet tilsyn. I den forbindelse bemærkes, at kommuner, der har delegeret opgaverne på beskæftigelsesområdet til en anden kommune i henhold til lovgivningen om forpligtende kommunale samarbejder, bevarer ansvaret for beskæftigelsesindsatsen, herunder ansvaret for, at fokusmålene er opfyldt. Det er alene udøvelsen, der overlades til den anden kommune.

§ 6, stk. 1, fastslår på den baggrund, at en kommune bliver omfattet af skærpet tilsyn, hvis kommunens faktiske ydelsesgrad overstiger kommunens forventede ydelsesgrad, og fokusmålene i § 5 ikke er opfyldt ved den årlige opgørelse af kommunernes indsats. Kommuner med en større andel borgere på offentlig forsørgelse end forventet ud fra kommunens rammevilkår skal altså leve op til begge fokusmål for at undgå at blive omfattet af skærpet tilsyn.

For at sikre, at de berørte kommuner får taget fat på problemerne med manglende indsats hurtigst muligt, skal Beskæftigelsesministeriet hvert år inden udgangen af april give skriftlig meddelelse til de kommuner, der bliver omfattet af skærpet tilsyn, og om kravene til kommunen i den forbindelse.

Redegørelse og genopretningsplan

Det fremgår af § 22 c i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v., at en kommune, der er omfattet af skærpet tilsyn, skal sende en redegørelse til beskæftigelsesministeren om, hvilke initiativer kommunen har iværksat eller vil iværksætte for at leve op til de fastsatte fokusmål, og en plan for, hvornår målene vil være nået.

Bekendtgørelsens § 7 præciserer, at kommunens redegørelse skal foreligge senest 3 måneder efter, at kommunen har modtaget meddelelse fra Beskæftigelsesministeriet om, at den er omfattet af skærpet tilsyn. Redegørelsen skal dermed foreligge senest ved udgangen af juli, idet meddelelsen om skærpet tilsyn skal være sendt til kommunen inden udgangen af april, jf. § 6, stk. 2.

Det er desuden præciseret i § 7, at genopretningsplanen skal indeholde centrale milepæle, herunder angivelse af, hvornår kommunen forventer at leve op til fokusmålene.

§ 7 giver Beskæftigelsesministeriet mulighed for at fastsætte generelle retningslinjer om redegørelsen og rapporteringsgrundlaget. I den forbindelse udarbejder Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering en digital skabelon for redegørelsen med henblik på at sikre, at redegørelserne omfatter alle relevante indholdsmæssige elementer og viser hvilke initiativer, kommunerne sætter i værk. Sigtet er, at afrapporteringerne sker ensartet og i en form, der er enkel at håndtere efterfølgende.

Politisk opfølgning

Når en kommune har indsendt sin redegørelse og genopretningsplan, kan beskæftigelsesministeren som et led i det skærpede tilsyn invitere kommunens borgmester/rådmand til en drøftelse af redegørelsen og den indsats, der lægges op til i genopretningsplanen.

Hensigten er at åbne for en politisk dialog om kommunens udfordringer og sikre, at kommunen har fokus på en jobrettet beskæftigelsesindsats og lever op til sit ansvar med at hjælpe borgerne videre. Det skærpede politiske tilsyn skal skabe fokus på udfordringerne i den pågældende kommune og kommunalpolitisk ejerskab for håndteringen af disse.

Genopretningsperiode

En kommune, der er omfattet af skærpet tilsyn, har efter § 22 d, stk. 1, i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v. en genopretningsperiode på 9 måneder til at få rettet op på indsatsen og leve op til de fastsatte fokusmål. Perioden regnes fra tidspunktet for offentliggørelsen af resultaterne af den årlige opgørelse og 9 måneder frem.

Bliver en kommune for eksempel omfattet af skærpet tilsyn den 1. april 2024 på baggrund af den årlige opgørelse for perioden 1. januar – 31. december 2023, har kommunen indtil udgangen af 2024 til at genoprette indsatsen.

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering følger udviklingen i kommunens indsats i genopretningsperioden via data i de løbende målinger om beskæftigelsesindsatsen på Jobindsats.dk. Disse holdes op mod milepælene i kommunens genopretningsplan.

Det fremgår af § 9 i bekendtgørelsen, at styrelsen yder faglig bistand til kommunen. Opgaven varetages af taskforcen i styrelsens arbejdsmarkedskontor (AMK) i den region, som kommunen hører til.

Taskforce-indsatsen omfatter både bistand med henblik på at afdække årsagerne til problemerne i kommunens indsats og forslag til konkrete handlinger samt hjælp til implementering og opfølgning på iværksatte initiativer. AMK kan eventuelt også vejlede om, hvilke kommuner der kan søges inspiration fra.

Det er intentionen i den politiske aftale om øget monitorering og skærpet opfølgning, at det alene er kommuner, som ikke formår at forbedre indsatsen tilstrækkeligt til at leve op til fokusmålene, der skal forblive under skærpet tilsyn.

På den baggrund fremgår det af bekendtgørelsens § 10, at det skærpede tilsyn ophører, hvis kommunen ved den næste årlige opgørelse af kommunernes beskæftigelsesindsats har forbedret indsatsen tilstrækkeligt til at leve op til fokusmålene. I så fald meddeler Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering, at kommunen ikke længere er under skærpet tilsyn. Kommunen skal således ikke ansøge om at komme ud af det skærpede tilsyn.

En kommune, der fx bliver omfattet af skærpet tilsyn i april 2024, vil således have mulighed for at komme ud af det skærpede tilsyn i april 2025, når den næste årlige opgørelse foreligger.

Det er forudsat i § 22 d, stk. 2, i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v., at kommuner, som har forbedret indsatsen, men uden fuldt ud at have opfyldt fokusmålene inden for genopretningsperioden på 9 måneder, skal have mulighed for at få genopretningsperioden forlænget, dog højst med yderligere 12 måneder.

Derfor er det fastsat i bekendtgørelsens § 11, at genopretningsperioden forlænges med 12 måneder, hvis kommunen har opnået mindst halvdelen af den påkrævede fremgang for at leve op til fokusmålene. Genopretningsperioden forlænges således altid med 12 måneder, hvis kommunen har opnået mindst halvdelen af den nødvendige forbedring, og Beskæftigelsesministeriet skal af egen drift meddele dette til kommunen. Kommunen skal altså ikke ansøge om at få forlænget genopretningsperioden.

Kommunen får på den måde mulighed for at koncentrere indsatsen et år mere på at nå helt i mål med planen for genopretning, uden at blive pålagt særlige krav fra centralt hold.

Eksempel vedr. fokusmålet om, at andelen af den samlede målgruppe, som ikke har fået et aktivt tilbud eller haft minimum 100 timers ordinær beskæftigelse de seneste 12 måneder, skal være mindre end 30 pct.:

I kommune A er andelen 50 pct. ved udvælgelse til skærpet tilsyn, dvs. 50 pct. har ikke fået et aktivt tilbud eller haft minimum 100 timers ordinær beskæftigelse de seneste 12 måneder. Andelen uden tilbud skal være under 30 pct., dvs. der skal være en forbedring på mindst 20 procentpoint, for at kommunen opfylder fokusmålet.

For at få forlænget genopretningsperioden skal kommunen have opnået mindst halvdelen af den nødvendige forbedring for at overholde fokusmålet. I dette tilfælde, hvor det er nødvendigt med en forbedring på 20 procentpoint for at opfylde fokusmålet, skal kommunen derfor mindst opnå en forbedring på mindst 10 procentpoint for at få forlænget genopretningsperioden.

§ 22 e i lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v. fastslår, at en kommune, som ikke har opfyldt fokusmålene i et gennemsnit over de seneste 12 måneder, når genopretningsperioden er udløbet, herunder en eventuel forlænget periode efter § 22 d, stk. 2, skal leve op til særlige minimumskrav til indsatsen fastsat af beskæftigelsesministeren. Desuden skal kommunen få foretaget en uvildig gennemgang af sager for de målgrupper, hvor kommunen fortsat ikke lever op til de fastsatte fokusmål. Det fremgår endvidere af bestemmelsen, at kommunen afholder udgifterne til sagsgennemgangen.

Minimumskravene til kommuner under administration er fastsat i bekendtgørelsens § 12, stk. 1, nr. 1, hvorefter kommunen skal give mindst 1 tilbud til mindst 70 pct. og 4 samtaler årligt til mindst 80 pct. af den samlede gruppe af ydelsesmodtagere med et ydelsesforløb af en samlet varighed på mindst 12 måneder. Til forskel fra fokusmålene i § 5 er der ikke tale om en generel, overordnet målsætning for den kommunale beskæftigelsesindsats, men om en retlig forpligtelse for kommunen.

Det fremgår af den politiske aftale, at kommuner, der sættes under administration i det skærpede tilsyn, skal finansiere en gennemgang af samtlige passivsager. Derfor stiller bekendtgørelsens § 12, stk. 1, nr. 2, krav om, at den uvildige sagsgennemgang skal omfatte alle kommunens sager, hvor fokusmålenes minimumskrav ikke var opfyldt ved udgangen af december i opgørelsesåret.

Resultatet af gennemgangen skal sendes til Beskæftigelsesministeriet senest 3 måneder efter, at kommunen i april måned har modtaget ministeriets meddelelse om forpligtelsen til at få gennemgået alle passivsager.

Bliver en kommune for eksempel sat under administration på baggrund af resultaterne i den samlede årlige opgørelse, der offentliggøres senest 1. april 2025, er det alle sager, hvor fokusmålenes krav om mindst 1 tilbud og 4 samtaler inden for de seneste 12 måneder ikke var opfyldt pr. 31. december 2024, der skal indgå i den uvildige sagsgennemgang.

Sagsgennemgangen af alle passivsagerne efter § 12 har til formål at få afdækket årsagerne til, at kommunens indsats ikke lever op fokusmålenes minimumskrav. Beskæftigelsesministeriet har mulighed for at fastsætte generelle retningslinjer om datagrundlaget for sagsgennemgangen og rapporteringsgrundlaget.

Retningslinjerne og supplerende materiale til brug for sagsgennemgangen vil foreligge, før der for første gang skal foretages gennemgang af alle passivsager. Dette vil tidligst være aktuelt i forlængelse af den årlige opgørelse i april 2024.

Kommunens forpligtelse til at få gennemgået samtlige passivsager gælder hvert år, indtil fokusmålene er opfyldt.

Det følger af § 13, at når fokusmålene er opfyldt ved den samlede, årlige opgørelse, så ophører både det særlige krav til indsatsen og kravet om en årlig gennemgang af passivsager, hvilket Beskæftigelsesministeriet skal meddele kommunen inden udgangen af april.

Kommunen vil dermed være ude af det skærpede tilsyn.