Orientering om ændring af dagtilbudsloven (Minimumsnormeringer i daginstitutioner og styrket tilsyn med dagtilbud m.v.)

Børne- og Undervisningsministeriets skrivelse nr. 9054 af 20/1 2022.

Med vedtagelsen af de nye regler indføres der nye lovgivningsmæssige minimumskrav til tilsynet med alle dagtilbud. Styrkelsen af kommunernes tilsyn med det pædagogiske indhold i dagtilbuddene vil skulle indgå som et vigtigt led i at understøtte den løbende udvikling af kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer, ligesom det styrkede tilsyn skal styrke kommunens myndighedsudøvelse i form af kontrol med, at dagtilbuddene efterlever gældende lovkrav.

Styrkelse af kommunernes tilsyn med dagtilbuddene har fokus på den pædagogiske praksis, herunder det pædagogiske personales interaktion med børnene m.v., hvor denne praksis vil skulle ses og vurderes i sammenhæng med formålsbestemmelsen for dagtilbud.

I det nedenstående beskrives overordnet de nye krav til kommunernes tilsyn med dagtilbud.

Hvem bliver omfattet af det nye tilsyn?

Det styrkede tilsyn med det pædagogiske indhold omfatter alle daginstitutioner (kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner, privatinstitutioner og enheder i daginstitutioner), obligatoriske læringstilbud samt den kommunale og private dagpleje og puljeordninger.

Hvad med de private pasningsordninger?

Tilsynet med de private pasningsordninger bliver indirekte omfattet af de nye krav til kommuners tilsyn med dagtilbud, idet kommunens tilsyn med private pasningsordninger i henhold til dagtilbudslovens § 81, stk. 1, skal stå mål med tilsynet i alderssvarende dagtilbud.

Kommunerne skal føre tilsyn med det pædagogiske indhold

Med det pædagogiske indhold forstås de pædagogiske læringsmiljøer, herunder at de fysiske rammer understøtter et godt læringsmiljø.

Tilsyn med udgangspunkt i det pædagogiske grundlag

Kommunens tilsyn med dagtilbuddene skal ske med udgangspunkt i det pædagogiske grundlag i den pædagogiske læreplan.

Tilsynet med de pædagogiske læringsmiljøer skal danne udgangspunkt for en vurdering af, om kvaliteten i disse lever op til det lovfastsatte formål med dagtilbud og kravene i den pædagogiske læreplan.

Tilsynet skal tilrettelægges, så der både foretages anmeldte og uanmeldte besøg i alle dagtilbud

Det er et krav, at der vil skulle føres anmeldte og uanmeldte tilsyn i alle dagtilbud m.v., hvor det inden for den lovfastsatte ramme vil være op til den enkelte kommune at vurdere, hvor ofte der skal foretages anmeldte og uanmeldte besøg i de enkelte dagtilbud.

Kommunalbestyrelsen skal sikre uvildighed i tilsynet

Det er et krav, at kommunalbestyrelsen skal sikre uvildighed i tilsynet.

Kommunens tilsyn med dagtilbuddene skal således tilrettelægges, så det understøtter, at den tilsynsførende i videst mulig omfang er upartisk og kan forholde sig neutral, når der føres tilsyn i et dagtilbud. Den tilsynsførendes viden og kendskab til dagtilbuddet kan udgøre et vigtigt element i tilsynet som grundlag for kvalitetsudviklingen i dagtilbuddene, men viden og kendskab til dagtilbuddene kan samtidig medføre risiko for, at den tilsynsførende ikke i tilstrækkelig grad kan føre tilsynet på en objektiv måde.

Uvildighed kan f.eks. og blandt andet sikres ved, at tilsynet føres på et tydeligt grundlag- f.eks. på baggrund af systematisk og ensartet metode, så kvaliteten i de pædagogiske læringsmiljøer vurderes på en ensartet og på forhånd defineret måde.

Som led i at sikre uvildighed i kommunens tilsyn med dagtilbud kan kommunen overveje, hvorvidt det skal være forskellige personer, der fører tilsyn med et dagtilbud, og om det altid skal være den samme person, som både fører tilsyn og samtidig har ansvar for f.eks. den løbende faglige sparring med dagtilbuddene.

I relation til at sikre uvildighed skal kommunen være opmærksom på forvaltningslovens gældende regler i forhold til habilitet.

Den er den enkelte kommune, der inden for rammerne af dagtilbudsloven og forvaltningsloven beslutter, hvordan kommunen efterlever kravet om uvildighed.

Tilsyn med det pædagogiske indhold skal føres med inddragelse af data

Tilsyn med det pædagogiske indhold skal føres med inddragelse af både kvalitative og kvantitative data, herunder skriftlig dokumentation fra tidligere tilsynsbesøg samt viden fra tidligere dialog med dagtilbuddet.

Med data forstås forskellige typer af oplysninger om dagtilbuddet indhentet med forskellige metoder. Data har til formål ud fra forskellige perspektiver at give indsigt i indholdet i dagtilbuddet og kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer.

Hvis der tidligere har været iværksat et skærpet tilsyn med dagtilbuddet, og har der eventuelt også været udarbejdet en handleplan, skal viden herfra i relevant omfang indgå i grundlaget for det enkelte tilsynsbesøg.

Den enkelte kommune beslutter inden for det lovfastsatte krav om en bred vifte af data, hvilke oplysninger der er relevante og skal indgå i grundlaget for tilsynsbesøget.

Kommunen skal som led i tilsynsbesøget foretage observationer i dagtilbuddene, herunder i enheder i daginstitutioner

Kommunen skal som led i tilsynsbesøget foretage observationer. Med observationer forstås strukturerede tilgange og metoder til at observere, som giver mulighed for at opleve den praksis, der bl.a. beskrives i dialogen med personalet i dagtilbuddet.

Observationer kan f.eks. omhandle udvalgte dele af praksis som f.eks. inddragende samspil mellem det pædagogiske personale og børnene gennem leg, rutiner, planlagte aktiviteter mv.

Det vil være den enkelte kommune, der beslutter, hvorvidt der skal indgå observationer hver gang, kommunen fører tilsyn, eller om der er forhold i de enkelte tilbud, der taler for, at der ikke skal foretages observationer hver gang.

Kommunen skal som led i tilsynsbesøget indgå i dialog med lederen og medarbejdere i dagtilbuddet

Kommunen skal som led i tilsynsbesøget indgå i dialog med lederen og medarbejdere i dagtilbuddet mhp. at få leder og personalets perspektiver på og vurdering af kvaliteten i de pædagogiske læringsmiljøer i dagtilbuddet og de eventuelle særlige forhold, som de mener, at der også bør være fokus på.

For så vidt angår dagplejen vil bestemmelsen skulle fortolkes i forhold til den enkelte kommunes organisering af dagplejen.

Efter et tilsynsbesøg skal kommunen indgå i dialog med lederen om vurdering af de pædagogiske læringsmiljøer – kommunen skal orientere forældrebestyrelsen

Kommunen skal efter et tilsynsbesøg indgå i dialog med lederen af dagtilbuddet om vurderingen af kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer, herunder om eventuelle opfølgende tiltag. Kommunen skal orientere forældrebestyrelsen om vurderingen af kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer.

Formålet er at få flere perspektiver på den pædagogiske praksis, og at forældrebestyrelsen har mulighed for at blive involveret i det videre arbejde med udvikling af de pædagogiske læringsmiljøer.

Lederen vil f.eks. kunne være den leder, som i det daglige pædagogiske arbejde har ansvaret for den faglige ledelse af daginstitutionen, enheden i daginstitution eller puljeordningen.

For så vidt angår dagplejen vil lovkravet om dialog med lederen skulle fortolkes i forhold til den enkelte kommunes lokale organisering af dagplejen, herunder om dagplejen er centralt organiseret med en dagplejeleder for hele kommunen, om dagplejen er organiseret i f.eks. distrikter eller områder med særskilt leder m.v.

I forhold til dagplejen vil lovkravet om orientering af forældrebestyrelsen skulle fortolkes i forhold til den enkelte kommunes organisering af forældrebestyrelsen for dagplejen. Afhængig af organisering vil orienteringen af forældrebestyrelsen om vurderingen af den pædagogiske kvalitet i dagplejen kunne ske via en samlet orientering om kvaliteten i hele dagplejen eller i de relevante dele af dagplejen.

Det vil være op til kommunen at vurdere, hvorvidt dialogen med lederen skal finde sted før eller efter den endelige skriftlige dokumentation af tilsynsbesøget, ligesom det vil være op til kommunen at beslutte, hvordan orienteringen af forældrebestyrelsen skal finde sted.

Kommunen skal skriftligt dokumentere tilsynet med kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer

Kommunen skal skriftligt dokumentere tilsynet med kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer. Den skriftlige dokumentation skal, i det omfang det er relevant, give konkrete anvisninger på opfølgende tiltag, som er drøftet med lederen.

Formålet er, at der er et skriftligt grundlag for det videre arbejde med bl.a. udvikling af kvaliteten og klarhed over, hvad der er konstateret på tilsynsbesøg og hvordan den pædagogiske kvalitet er vurderet.

Kommunen vil på baggrund af dialog med lederen af dagtilbuddet kunne beslutte, at der iværksættes opfølgende tiltag, hvis kommune vurderer det relevant.

Det vil være den enkelte kommune, der inden for den lovfastsatte ramme beslutter formen og omfanget af skriftlig dokumentation, herunder hvilke oplysninger, der skal indgå i den skriftlige dokumentation.

Kommunalbestyrelsen skal iværksætte skærpet tilsyn, hvis kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer eller andre forhold giver anledning til bekymring

Kommunalbestyrelsen skal iværksætte skærpet tilsyn, hvis kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer eller andre forhold i dagtilbuddet giver anledning til bekymring. Skærpet tilsyn vil være et mere intensivt og fokuseret tilsyn, der afhængig af de konkrete forhold, f.eks. vil kunne ske via et øget antal anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøg.

Eksempler på forhold, der vil kunne udløse skærpet tilsyn kan være bekymring for den pædagogiske kvalitet, herunder interaktionen mellem pædagogisk personale og børn, forældresamarbejdet, udvikling af børnenes sociale og sproglige kompetencer, arbejdet med at skabe gode overgange fra børnehave til skole m.v.

Andre bekymrende forhold vil f.eks. kunne være dårlig medarbejdertrivsel, højt sygefravær, henvendelser fra forældrebestyrelsen, stor udskiftning af børn, forældreklager m.v.

Hvis kommunen vurderer, at der er grund til alvorlig bekymring, vil der skulle iværksættes skærpet tilsyn og udarbejdes en handleplan.

Det vil være den enkelte kommune, der inden for lovfastsatte ramme beslutter på hvilken baggrund, der skal iværksættes skærpet tilsyn, hvordan det skærpede tilsyn tilrettelægges m.v.

Kommunalbestyrelsen skal iværksætte skærpet tilsyn og udarbejde en handleplan, hvis kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer eller andre forhold giver anledning til alvorlig bekymring

Kommunalbestyrelsen skal iværksætte skærpet tilsyn og udarbejde en handleplan, hvis kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer eller andre forhold i dagtilbuddet giver anledning til alvorlig bekymring. Skærpet tilsyn og handleplan vil skulle iværksættes i umiddelbar forlængelse af, at de alvorligt bekymrende forhold er konstateret.

I relation til, hvornår der ved et skærpet tilsyn også vil skulle udarbejdes en handleplan, vil der således skulle skelnes mellem bekymring og alvorlig bekymring.

I forhold til en vurdering af, hvornår der er tale om henholdsvis bekymring og alvorlig bekymring, vil der kunne tages udgangspunkt i de eksempler på bekymrende forhold, der vil kunne udløse et skærpet tilsyn. Herefter vil der skulle foretages en vurdering af, hvorvidt de konkrete forhold har en karakter, som er så alvorlige, at de nødvendiggør udarbejdelse af en handleplan.

Omfanget af en handleplan vil altid skulle vurderes og forstås med udgangspunkt i de forhold, der har udløst handleplanen.

Handleplanen skal udarbejdes i dialog med lederen og skal beskrive, hvordan der skal arbejdes med at styrke den pædagogiske kvalitet eller andre forhold, og hvordan der skal følges op.

Forældrebestyrelsen skal orienteres og have mulighed for at komme med bemærkninger hurtigst muligt.

Handleplanen skal udarbejdes i dialog med lederen og skal beskrive, hvordan der skal arbejdes med at styrke den pædagogiske kvalitet eller andre forhold i dagtilbuddet, og hvordan der skal følges op. Forældrebestyrelsen skal have en orientering og have mulighed for at komme med bemærkninger hurtigst muligt.

Handleplanen skal kort og præcist beskrive, hvad der er konstateret, frister og mål for, hvordan processen med at udvikle den pædagogiske kvalitet skal finde sted, hvordan forandringen konkret skal kunne ses og ansvarsfordeling mellem henholdsvis lederen af dagtilbuddet og kommunen.

Formål med handleplanen er, at det er tydeligt og klart for såvel kommune som lederen, hvad der præcist er aftalt.

I forhold til dagplejen vil lovkravet om udarbejdelse af handleplan i dialog med lederen skulle fortolkes i lyset af den enkelte kommunes lokale organisering af dagplejen. Udarbejdelse af handleplanen vil således skulle drøftes med den relevante leder, som vil kunne være forskellig fra kommune til kommune afhængig af, hvordan kommunen lokalt har organiseret dagplejen. Fsva. kravet om at orientere forældrebestyrelsen om handleplanen vil lovkravet skulle fortolkes svarende til den enkelte kommunes organisering af dagplejen, herunder forældrebestyrelsen.

Den vil være den enkelte kommune, der inden for den lovfastsatte ramme beslutter, hvornår der er grundlag for at udarbejde en handleplan, form og omfang, tilrettelæggelse m.v.

Kommunalbestyrelsen skal beskrive og offentliggøre, hvordan tilsynet i kommunen tilrettelægges

Kommunalbestyrelsen skal beskrive og offentliggøre, hvordan tilsynet i kommunen tilrettelægges. Kommunen skal beskrive og offentliggøre;

– hvordan kommunen anvender anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøg,

– hvordan kommunen sikrer uvildighed i tilsynet,

– hvordan kommunen anvender data, herunder observationer, i tilsynet, og

– processen ved iværksættelse af skærpet tilsyn og ved udarbejdelse af handleplan.

Det vil være den enkelte kommune, der inden for den lovfastsatte ramme beslutter formen på og omfanget af beskrivelsen af tilsynet. Beskrivelsen skal offentliggøres.

Kommunalbestyrelsen skal som minimum hvert andet år offentliggøre en tilsynsrapport for det enkelte dagtilbud

Kommunalbestyrelsen skal som minimum hvert andet år offentliggøre en tilsynsrapport for den enkelte:

– daginstitution, enhed i daginstitution og institutionslignende puljeordning, og

– én samlet tilsynsrapport for hele dagplejen (kommunale og private dagplejere og dagplejelignende puljeordninger).

Tilsynsrapporten skal offentliggøres på det enkelte dagtilbuds hjemmeside.

Formålet med tilsynsrapporten er at bidrage til åbenhed og gennemsigtighed om kvaliteten, ligesom tilsynsrapporten skal indgå i den løbende kvalitetsudvikling af dagtilbuddene mv.

Tilsynsrapporten skal indeholde oplysninger om de strukturelle forhold som f.eks. normering, organisering mv., samt oplysninger om kommunens samlede vurdering af den pædagogiske kvalitet i det pågældende tilbud.

I forhold til dagplejen vil tilsynsrapporten skulle indeholde oplysninger, som kommunen vurderer er relevante for borgerne i kommunen i forhold til at få indblik i kvaliteten i dagplejens læringsmiljøer. Oplysninger om kvaliteten af de pædagogiske læringsmiljøer i dagplejen vil skulle være mere generelle og gå på tværs.

Inden for den lovfastsatte ramme vil det være op til den enkelte kommune at beslutte, hvilke oplysninger der skal fremgå af tilsynsrapporten, og hvordan den skal udformes.

For nærmere uddybning og detaljer omkring forståelsen af de nye lovkrav til kommunernes tilsyn med dagtilbud henvises til lovens forarbejder (lovforslag som fremsat), som kan findes på Folketingets hjemmeside her: http://www.ft.dk/samling/20211/lovforslag/L92/index.htm .

Med lovændringen indføres der minimumsnormeringer i daginstitutioner.

Minimumsnormeringer i daginstitutioner under den kommunale forsyning

Som følge af de nye regler skal kommunalbestyrelsen sikre en normering i kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner samt i institutionslignende puljeordninger, som indebærer, at der er minimum 1 pædagogisk personale pr. 3 børn i alderssvarende daginstitutioner for 0-2-årige børn (vuggestuer) og minimum 1 pædagogisk personale pr. 6 børn i alderssvarende daginstitutioner for 3-årige børn til skolestart (børnehaver).

Kommunalbestyrelsen skal endvidere sikre, at børn under 3 år indgår i normeringen i kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner samt institutionslignende puljeordninger, så der er minimum 1 pædagogisk personale pr. 3 børn frem til den 1 i måneden efter, at barnet er fyldt tre år. Det betyder, at børn, der rykkes i børnehave, før de er fyldt tre år, vægtes dobbelt i opgørelsen af kommunens normering i børnehave frem til, at de er fyldt tre år – svarende til at børn er berettiget til en vuggestuenormering (minimum 1 pædagogisk personale pr. 3 børn) frem til at de er fyldt tre år, uagtet tidpunktet for oprykning fra dagpleje/vuggestue til børnehave.

Indførslen af minimumsnormeringer ændrer ikke ved, at det som hidtil vil være op til den enkelte kommune at tilrettelægge dagtilbudsstrukturen i kommunen, såvel som at det fortsat vil være kommunen, der fastsætter oprykningstidspunktet for børns overgang fra dagpleje/vuggestue til børnehave.

Normeringen i kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner samt institutionslignende puljeordninger opgøres som et årligt gennemsnit på kommuneniveau.

Minimumsnormeringer i privatinstitutioner

Som en del af lovkravet skal kommunalbestyrelsen sikre, at normeringen i privatinstitutioner mindst svarer til den gennemsnitlige normering i kommunen.

Kravet indebærer, at kommunalbestyrelsen som en del af dens eksisterende tilsyn med privatinstitutioner skal påse, at privatinstitutioner minimum opfylder samme normeringsniveau som det gennemsnitlige niveau i daginstitutionerne under kommunens forsyning, dvs. i kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner samt institutionslignende puljeordninger.

Såfremt kommunens gennemsnitlige normeringsniveau er bedre end lovkravet om minimumsnormeringer, vil privatinstitutionerne i kommunen ligeledes skulle leve op til et bedre normeringsniveau end det lovfastsatte minimumskrav på 1 pædagogisk personale pr. 3 børn i vuggestuer og 1 pædagogisk personale pr. 6 børn i børnehaver.

Kommunens tilsyn med normeringsniveauet i privatinstitutioner kan fx ske ved, at kommunen beder privatinstitutioner om at indsende dokumentation for dette hvert år. Det kan eksempelvis være med udgangspunkt i de normeringstal, som årligt opgøres af Danmarks Statistik, og som fra 2024, når lovkravet om minimumsnormeringer træder i kraft, også forventes at være tilgængelige for privatinstitutioner.

Bekendtgørelse om opgørelsesmetoden for normeringer

Der udstedes en bekendtgørelse om opgørelsesmetoden for normeringer i daginstitutioner. Opgørelsesmetoden følger i udgangspunktet opgørelsesmetoden fra Danmarks Statistiks normeringsstatistik. Det er dog aftalt mellem partierne bag aftalen om minimumsnormeringer af 5.december 2020, at der i opgørelsen skal tages højde for følgende tre elementer:

1. Børn der rykkes i børnehave, før de er fyldt tre år, skal vægtes dobbelt i opgørelsen frem til den 1. i måneden efter, de er fyldt tre år – svarende til, at børn skal sikres en vuggestuenormering frem til, at de er fyldt tre år, uagtet tidspunktet for oprykning.

2. Ledere indgår med en vægt på 0,85 frem for 1.

3. Personale ansat for de statslige puljer til sociale normeringer skal ikke indgå.

Læs mere om den kommende bekendtgørelse om opgørelsesmetoden for normeringer i daginstitutioner i starten af denne skrivelse under overskriften "Øvrig information".

For nærmere uddybning og detaljer omkring forståelsen af de nye lovkrav om minimumsnoreringer i daginstitutioner henvises til lovens forarbejder (lovforslag som fremsat), som kan findes på Folketingets hjemmeside her: http://www.ft.dk/samling/20211/lovforslag/L92/index.htm .

Med lovændringen indføres en klar hjemmel til, at kommunalbestyrelsen i helt særlige tilfælde kan optage et barn fra en anden kommune i et dagtilbud efter § 19, stk. 2-4, og § 21, stk. 2 og 3, forud for andre børn. Det gælder uanset, om kommunalbestyrelsen har besluttet at lukke ventelisten for optagelse af børn fra andre kommuner.

Bestemmelsen har et helt snævert anvendelsesområde. Med helt særlige tilfælde forstås tilfælde, hvor et barn og dets familie på grund af alvorlig sygdom hos barnet i en længerevarende periode er indlagt på et hospital i kommunen eller et tilsvarende sted, og derfor er afskåret fra fx at kunne benytte det dagtilbud, som barnet eller barnets søskende er optaget i i familiens opholdskommune. Med opholdskommune forstås den kommune, hvori familien almindeligvis bor og har adresse.

For nærmere uddybning og detaljer omkring forståelsen af den nye hjemmel til i helt særlige tilfælde af optage et barn fra en anden kommune henvises til lovens forarbejder (lovforslag som fremsat), som kan findes på Folketingets hjemmeside her: http://www.ft.dk/samling/20211/lovforslag/L92/index.htm .

Som følge af lovændringen skal det kommunale minimumstilskud til privat pasning, som forældre kan modtages til brug for en privat pasningsordning nedjusteres fra 75 pct. til 71 pct. i de tilfælde, hvor tilbuddet med den billigste budgetterede nettodriftsudgift pr. plads eksklusive støttepædagogudgifter til samme aldersgruppe i kommunen er i en daginstitution.

Da minimumstilskuddet til privat pasning er reguleret med udgangspunkt i kommunens udgifter til dagtilbud ændres tilskuddet, så det afspejler, at private pasningsordninger ikke skal leve op til lovkravet om minimumsnormeringer.

I kommuner, hvor det billigste tilbud til samme aldersgruppe i kommunen er dagplejen, vil tilskudsprocenten uændret være minimum 75 pct. af den billigste budgetterede nettodriftsudgift.

For nærmere uddybning og detaljer omkring forståelsen af nedsættelsen af minimumstilskudsprocenten til privat pasning henvises til lovens forarbejder (lovforslag som fremsat), som kan findes på Folketingets hjemmeside her: http://www.ft.dk/samling/20211/lovforslag/L92/index.htm .

Yderligere oplysninger

Spørgsmål til orienteringsskrivelsen vedrørende styrket kommunalt tilsyn og optagelse af børn fra andre kommuner kan rettes til Charlotte Meibom (charlotte.meibom@uvm.dk / 23 25 35 34).

Spørgsmål til orienteringsskrivelsen vedrørende minimumsnormeringer og nedsættelsen af minimumstilskuddet til privat pasning kan rettes til Marie Kolind Christensen (marie.kolind.christensen@uvm.dk / 25 83 64 16).

1 L 92 B indebærer, at ændring af dagtilbudsloven fsva. nedsættelse af minimumstilskud til privat pasning er fastsat i selvstændig lov (L 92 B). De to vedtagne love får lovnummer umiddelbart efter stadfæstelsen ultimo december 2021.