Orientering om ændring af dagtilbudsloven – lov nr. 1528 af 18. december 2018 om bedre fordeling i daginstitutioner

Børne- og Socialministeriets skrivelse nr. 10180 af 21/12 2018.

Med lovændringen indføres der regler, som skal sikre en bedre fordeling af børn fra udsatte boligområder i daginstitutioner. Reglerne vedrører både kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner samt privatinstitutioner.

Formålet med lovændringen er at sikre, at børn fra udsatte boligområder kommer i dagtilbud, hvor der tales dansk, og hvor der er mulighed for at skabe gode miljøer med fokus på trivsel, læring, dannelse og udvikling.

Lovændringen udmønter aftalen af 28. maj 2018 mellem regeringen, Socialdemokratiet, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti om bedre fordeling i daginstitutioner.

2.1. Loft for årligt nyoptag i daginstitutioner og enheder i daginstitutioner under den kommunale forsyning

Med dagtilbudslovens § 26 a, stk. 1, indføres regler om, at kommunalbestyrelsen skal sikre, at der i daginstitutioner efter dagtilbudslovens § 19, stk. 2-4, maksimalt nyoptages 30 pct. børn fra udsatte boligområder i løbet af et kalenderår. Bestemmelsen omfatter ikke selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence, jf. nedenfor under pkt. 2.2.

I daginstitutioner, som består af flere enheder, jf. dagtilbudslovens § 19, stk. 6, gælder reglerne om årligt nyoptag på enhedsniveau. I relation til en kommunes vurdering af, hvornår en daginstitution består af flere enheder, skal det lægges til grund, at en daginstitution i dagtilbudslovens forstand ikke er en fysisk afgrænset størrelse.

Det, der afgrænser og definerer en daginstitution er som udgangspunkt, at der er etableret en forældrebestyrelse og en ledelse af daginstitutionen, samt at der består et naturligt fællesskab og samarbejde omkring børn og personale. Derfor kan en daginstitution bestå af flere fysisk adskilte enheder, og ledelsen og forældrebestyrelsen i en daginstitution kan derfor i nogle tilfælde favne store grupper af børn og forældre.

En daginstitution med flere enheder er som hovedregel kendetegnet ved, at daginstitutionen har flere enheder, der er fysisk adskilt fra hinanden på en måde, så børn og personale ikke i det daglige kan bevæge sig fra en enhed til de andre enheder i daginstitutionen. Samtidigt er der et samarbejde i den enkelte fysisk afgrænsede enhed omkring den daglige opgavevaretagelse, der er afgrænset til den pågældende enheds børnegruppe og personalegruppe.

Det er kommunalbestyrelsen, der inden for de ovenfor beskrevne retningslinjer, beslutter, hvilke daginstitutioner i kommunen, der består af flere enheder.

2.2. Loft for årligt nyoptag i selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence

Med dagtilbudslovens § 26 a, stk. 2, indføres regler om, at selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence skal sikre, at der maksimalt nyoptages 30 pct. børn fra udsatte boligområder i løbet af et kalenderår i de pågældende daginstitutioner.

I selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence, som består af flere enheder, jf. dagtilbudslovens § 19, stk. 6, gælder reglerne om årligt nyoptag på enhedsniveau. For en beskrivelse af enhedsbegrebet henvises til pkt. 2.1 ovenfor.

Når der er fastsat særskilte regler for selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence, skal det ses i lyset af, at de pågældende daginstitutioner selv anviser pladser. Kommunalbestyrelsen har i disse tilfælde ikke mulighed for at sikre, at der i de pågældende institutioner eller enheder heri ikke nyoptages mere end 30 pct. børn fra udsatte boligområder i løbet af et kalenderår.

Med henblik på at give institutionerne mulighed for at styre nyoptaget over året, kan selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence, jf. dagtilbudslovens § 27, stk. 2, fra den 1. januar 2020 afvise at optage børn med henvisning til børnenes folkeregisteradresse i et udsat boligområde, hvis institutionen har en klar formodning om, at optagelse af et konkret barn vil betyde, at de ikke kan leve op til kravet om, at institutionen i løbet af et kalenderår højst må optage 30 pct. børn fra udsatte boligområder. Det er i disse tilfælde et krav, at institutionen skriftligt meddeler forældrene, at barnet ikke kan optages, ligesom institutionen sagligt skal begrunde, hvorfor barnet ikke kan optages.

Selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence skal én gang årligt oplyse kommunalbestyrelsen i institutionskommunen om, hvor stor en andel børn fra udsatte boligområder, der er optaget i institutionen eller enhederne i institutionen i løbet af det seneste kalenderår.

Hvis en selvejende eller udliciteret daginstitution med optagelseskompetence i løbet af et kalenderår har nyoptaget mere end 30 pct. børn fra et udsat boligområde i institutionen eller en enhed heri, skal kommunalbestyrelsen som udgangspunkt opsige driftsaftalen med daginstitutionen. Kommunalbestyrelsen skal i disse tilfælde opsige driftsaftalen i henhold til den aftale om opsigelsesvarsel, der er indgået mellem kommunen og institutionen.

Opsigelse af en driftsoverenskomst er ikke omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Kommunalbestyrelsen er dog også, når den handler på privatretligt grundlag, underlagt offentligretlige retsgrundsætninger, herunder princippet om saglighed i forvaltningen samt proportionalitets- og lighedsprincippet. I forbindelse med opsigelse af en driftsaftale og lukning af en institution vil kommunen efter gældende regler være forpligtet til at tilbyde børnene en plads i et andet dagtilbud, jf. dagtilbudslovens §§ 4 og 23. Forældre, hvis børn er optaget i en selvejende eller udliciteret daginstitution med optagelseskompetence, der får opsagt driftsaftalen, vil således være berettiget til at få en plads til deres barn i et andet dagtilbud inden for de gældende retningslinjer for optagelse, som kommunen har fastsat, jf. dagtilbudslovens § 27.

Hvis en selvejende eller udliciteret daginstitution herefter fortsat ønsker at drive daginstitution, vil det kræve, at der indgås en ny driftsaftale med kommunalbestyrelsen, hvis institutionen skal drives som selvejende eller udliciteret daginstitution, jf. dagtilbudslovens § 19, stk. 3 og 4.

Kommunalbestyrelsen kan i særlige tilfælde beslutte, at aftalen med en selvejende eller udliciteret daginstitution ikke skal opsiges, hvis institutionen kan påvise, at overskridelsen ikke overstiger 5 procentpoint, og at overskridelsen skyldes uforudsete forhold. Det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at vurdere, om institutionen kan påvise, at der har været tale om uforudsete forhold. Uforudsete forhold kan fx være udefrakommende forhold, der påvirker institutionens kapacitet, der betyder, at institutionen ikke kan efterleve sin plan om nyoptag af børn fra udsatte boligområder i løbet af et kalenderår, herunder en høj andel børn, der fx bliver skoleudsat, eller force majeure som fx brand, skimmelsvamp eller lignende. Derudover kan der fx være tale om forhold, der begrænser adgangen til institutionen markant for børn uden for det udsatte boligområde, fx anlæggelse af ny motorvej, byggeri mv. De uforudsete forhold skal bl.a. ses i relation til institutionen eller enheden i institutionens størrelse, da fx få ændringer i antallet af ledige pladser på et kalenderår kan have større betydning i en mindre institution eller enhed end i en større institution.

Reglerne om årligt nyoptag gælder ikke for selvejende og udliciterede daginstitutioner, af hvis vedtægter det fremgår, at institutionen ved optagelse har til formål at tilgodese en eller flere virksomheders medarbejdere, jf. dagtilbudslovens § 27, stk. 2, 3. pkt., og § 27, stk. 4, 2. pkt. De pågældende institutioner benævnes ofte virksomhedsinstitutioner. Det betyder, at virksomhedsinstitutioner fortsat kan optage de pågældende medarbejderes børn, uanset hvor barnet og familien har bopæl.

2.3. Loft for årligt nyoptag i privatinstitutioner

Med dagtilbudslovens § 26 a, stk. 3, indføres regler om, at privatinstitutioner skal sikre, at der i løbet af et kalenderår maksimalt nyoptages 30 pct. børn fra udsatte boligområder i privatinstitutionen.

I privatinstitutioner, som består af flere enheder, jf. dagtilbudslovens § 19, stk. 6, gælder reglerne om årligt nyoptag på enhedsniveau. For en beskrivelse af enhedsbegrebet henvises til pkt. 2.1 ovenfor.

Når der er fastsat særskilte regler for privatinstitutioner, skyldes det, at privatinstitutioner selv træffer afgørelse om optagelse i institutionen. Kommunalbestyrelsen har derfor ikke mulighed for at sikre, at der i privatinstitutioner eller enheder heri ikke nyoptages mere end 30 pct. børn fra udsatte boligområder i løbet af et kalenderår.

Med henblik på at give privatinstitutionerne mulighed for at styre nyoptaget over året, kan privatinstitutioner fra den 1. januar 2019 afvise at optage børn, hvis privatinstitutionen har en klar formodning om, at der vil være en risiko for, at optagelse af et konkret barn, der har folkeregisteradresse i et udsat boligområde, vil betyde, at institutionen ikke kan leve op til kravet om, at institutionen i løbet af et kalenderår højst må optage 30 pct. børn fra udsatte boligområder. Det vil i disse tilfælde være et krav, at privatinstitutionen skriftligt meddeler forældrene, at barnet ikke kan optages, ligesom institutionen sagligt skal begrunde, hvorfor barnet ikke kan optages.

Privatinstitutioner skal én gang årligt oplyse kommunalbestyrelsen i institutionskommunen om, hvor stor en andel børn fra udsatte boligområder, der er optaget i institutionen eller enhederne i institutionen i løbet af det seneste kalenderår.

Hvis en privatinstitution i løbet af et kalenderår har nyoptaget mere end 30 pct. børn fra et udsat boligområde i institutionen eller en enhed heri, skal kommunalbestyrelsen som udgangspunkt tilbagekalde godkendelsen af en privatinstitution. I forbindelse med tilbagekaldelse af en godkendelse og lukning af en privatinstitution vil kommunen efter gældende regler være forpligtet til at tilbyde børnene en plads i et andet dagtilbud, jf. dagtilbudslovens §§ 4 og 23. Forældre, hvis børn er optaget i en privatinstitution, vil således være berettiget til at få en plads til deres barn i et andet dagtilbud inden for de gældende retningslinjer for optagelse, som kommunen har fastsat, jf. dagtilbudslovens § 27.

Kommunalbestyrelsens afgørelse om at tilbagekalde en godkendelse af en privatinstitution som følge af overskridelse af loftet for optagelse af børn fra udsatte boligområder kan efter de gældende regler i dagtilbudsloven ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. dagtilbudslovens § 20, stk. 4, 2. pkt. Hvis den private leverandør fortsat ønsker at drive en privatinstitution, jf. dagtilbudslovens § 19, stk. 5, vil det kræve en ny godkendelse efter dagtilbudslovens § 20.

Kommunalbestyrelsen kan i særlige tilfælde beslutte, at en godkendelse af en privatinstitution ikke skal tilbagekaldes, hvis privatinstitutionen kan påvise, at overskridelsen af den fastsatte grænse ikke overstiger 5 procentpoint, og at overskridelsen skyldes uforudsete forhold.

Det vil være op til den enkelte kommunalbestyrelse at vurdere, om privatinstitutionen kan påvise, at der har været tale om uforudsete forhold. I forhold til eksempler på uforudsete forhold henvises til beskrivelsen ovenfor i pkt. 2.2.

Reglerne om årligt nyoptag gælder ikke for privatinstitutioner af hvis vedtægter det fremgår, at institutionen ved optagelse har til formål at tilgodese en eller flere virksomheders medarbejdere, jf. dagtilbudslovens § 27, stk. 2, 3. pkt., og § 27, stk. 4, 2. pkt. De pågældende institutioner benævnes også ofte virksomhedsinstitutioner. Det betyder, at privatinstitutioner, der drives som virksomhedsinstitutioner, fortsat kan optage de pågældende medarbejderes børn, uanset hvor barnet og familien har bopæl.

2.4. Hvordan opgøres årligt nyoptag?

Loftet for nyoptag skal ses i forhold til et kalenderår. Det betyder, at kommunalbestyrelsen og de private leverandører fra den 1. januar til den 31. december samme år skal sikre, at der i daginstitutionerne højst nyoptages 30 pct. børn med bopæl i et udsat boligområde. Da nyoptaget skal opgøres over et kalenderår, vil kommunalbestyrelsen og de private leverandører have fleksibilitet til fx at optage en relativt høj andel af børn fra udsatte boligområder i den første del af året, hvis den i den resterende del af året får den samlede andel af nyoptagne børn fra udsatte boligområder ned under 30 pct.

Tidspunktet for nyoptagelse forstås som det tidspunkt, hvor kommunen træffer afgørelse og meddeler forældrene, at barnet er blevet optaget i et konkret dagtilbud.

Bestemmelsen vedrører ikke børn, der allerede er optaget i daginstitutionerne, og disse børn skal dermed ikke indgå i opgørelsen af de 30 pct.

Ved opgørelsen af nyoptag skal der som udgangspunkt alene ses på børnenes folkeregisteradresse på optagelsestidspunktet i det pågældende kalenderår.

Kommunalbestyrelsen kan dog beslutte, at børn, der udmeldes af en daginstitutionen i samme kalenderår, som de optages, ikke skal indgå i opgørelsen af årligt nyoptag.

Det betyder, at kommunalbestyrelsen kan beslutte, at børn, som udmeldes af en daginstitution samme år, som de optages, og herefter optages i en anden daginstitution i kommunen i samme år, ikke skal indgå i opgørelsen over nyoptag i den pågældende institution. Dermed vil barnet ikke kunne indgå i opgørelsen over nyoptag i flere daginstitutioner i den samme kommune i løbet af samme kalenderår. Kommuner eller daginstitutioner, som oplever stor udskiftning af børnegruppen inden for det samme kalenderår, vil i disse tilfælde få mulighed for at tage højde for dette i forbindelse med nyoptaget.

Hvis kommunalbestyrelsens beslutter at undtage børn fra opgørelsen, som udmeldes fra en daginstitution i samme kalenderår, som de optages, vil beslutningen omfatte alle daginstitutioner i kommunen.

Det første år, hvor et boligområde fremgår af listen over udsatte boligområder, jf. lov om almene boliger m.v. (almenboligloven), gælder reglerne om loft for nyoptag fra den 1. januar i det følgende kalenderår. Det vil sige, at hvis et boligområde kommer på listen den 1. december 2020, så vil reglerne gælde fra den 1. januar 2021.

2.5. Særlige regler for maksimal procentsats for årligt nyoptag

Efter dagtilbudslovens § 26 a, stk. 11, har børne- og socialministeren mulighed for at fastsætte regler om maksimal procentsats for årligt nyoptag af børn fra udsatte boligområder for kommuner, hvor andelen af børn i alderen mellem 26 uger og indtil skolestart med bopæl i et udsat boligområde overstiger 20 pct. af den samlede gruppe af børn i kommunen i samme aldersgruppe. Der vil i 2. halvår af 2019 blive udstedt regler herom i en bekendtgørelse.

Dette skal medvirke til at sikre, at kommuner med en meget høj andel af børn fra udsatte boligområder i praksis kan leve op til reglerne om bedre fordeling i daginstitutioner. Kommuner, hvor andelen af børn i alderen 26 uger og indtil skolestart bosat i udsatte boligområder udgør 20 pct. eller mere af den samlede gruppe børn i aldersgruppen, vil således kunne anvise børn plads i daginstitutioner efter en højere maksimumsgrænse end øvrige kommuner.

Hvis en kommune vurderer, at der er behov for andre grænser end dem, der fastsættes med hjemmel i § 26 a, stk. 11, kan kommunen ansøge om dispensation gennem reglerne dagtilbudsbekendtgørelsens kapitel 9, jf. pkt. 5 nedenfor, såfremt der foreligger helt særlige forhold, ligesom kommunen efter dagtilbudslovens § 100 har mulighed for at ansøge børne- og socialministeren om at godkende forsøgsordninger, der fraviger reglerne i dagtilbudsloven.

En ansøgning om dispensation til et højere loft for andelen af børn fra udsatte boligområder i daginstitutioner i en kommune med en meget høj andel af børn fra udsatte boligområder, vil skulle gælde for alle daginstitutioner, som er beliggende i kommunen. Dette omfatter både kommunale, selvejende og udliciterede daginstitutioner samt privatinstitutioner.

Hvorvidt et barn har bopæl i et udsat boligområde afhænger af, om det boligområde, som barnet har bopæl i, fremgår af den liste over udsatte boligområder, som offentliggøres af transport-, bygnings- og boligministeren én gang årligt efter almenboligloven. Det følger af almenboligloven, at der med udsatte boligområder forstås områder, hvor mindst to af følgende kriterier er opfyldt:

1) Andelen af beboere i alderen 18-64 år, der er uden tilknytning til arbejdsmarkedet eller uddannelse, overstiger 40 pct. opgjort som gennemsnit over de seneste 2 år.

2) Andelen af beboere dømt for overtrædelse af straffeloven, våbenloven eller lov om euforiserende stoffer udgør mindst 3 gange landsgennemsnittet opgjort som gennemsnit over de seneste 2 år.

3) Andelen af beboere i alderen 30-59 år, der alene har en grundskoleuddannelse, overstiger 60 pct.

4) Den gennemsnitlige bruttoindkomst for skattepligtige i alderen 15-64 år i området eksklusive uddannelsessøgende udgør mindre end 55 pct. af den gennemsnitlige bruttoindkomst for samme gruppe i regionen.

Med bopæl menes i denne sammenhæng folkeregisteradresse. I tilfælde hvor barnets forældre ikke lever sammen, og barnet i strid med CPR-lovgivningen har folkeregisteradresse hos den forælder, som bor uden for et udsat boligområde, men reelt opholder sig mest hos den forælder, som bor i et udsat boligområde, vil det være folkeregisteradressen hos sidstnævnte, der vil blive betragtet som barnets bopæl.

Hvis kommunalbestyrelsen som led i opfyldelsen af pasningsgarantien, jf. dagtilbudslovens § 23, stk. 2 og 3, vil anvise børn, som har bopæl uden for udsatte boligområder, plads i en kommunal, selvejende eller udliciteret daginstitution eller enhed heri, der er beliggende i udsatte boligområder, vil barnet, jf. dagtilbudslovens § 23, stk. 4, ligeledes skulle tilbydes en plads i andet dagtilbud efter dagtilbudslovens § 19, stk. 2-4, eller § 21, stk. 2 eller 3, som ikke er beliggende i et udsat boligområde.

Ved boligområde forstås fysisk sammenhængende matrikelnumre, som i 2010 var ejet af almene boligafdelinger og sammenlagt havde mindst 1.000 beboere. Transport-, bygnings- og boligministeren kan godkende, at andre matrikelnumre, som er fysisk sammenhængende med boligområdet, indgår i boligområdet, jf. § 61 a i almenboligloven.

Daginstitutioner beliggende i tilknytning til et udsat boligområde, som er omfattet af dagtilbudslovens § 23, stk. 4, defineres som daginstitutioner eller enheder i daginstitutioner, der er beliggende på matrikelnumre, som udgør et udsat boligområde, jf. listen over udsatte boligområder i almenboligloven.

Om et barn har bopæl i et udsat boligområde afhænger således af, om barnet bor i et boligområde, der optræder på listen over udsatte boligområder, som offentliggøres i december hvert år af transport-, bygnings- og boligministeren, jf. § 61 a i almenboligloven.

Reglerne betyder, at kommunalbestyrelsen skal tilbyde børn, som har bopæl uden for et udsat boligområde to pladser i dagtilbud efter dagtilbudslovens § 19, stk. 2-4, eller § 21, stk. 2 eller 3, hvis den ene plads, der tilbydes, er i en daginstitution eller enhed i en daginstitution, som er beliggende i et udsat boligområde.

Det er de enkelte forældre, der i disse tilfælde skal beslutte, hvilken af de to pladser, de ønsker at tage imod, eller om de ønsker at sige nej tak til begge pladser og fx i stedet stå på venteliste til en tredje plads.

Det første år, hvor et udsat boligområde fremgår af listen over udsatte boligområder, som offentliggøres hvert år af transport-, bygnings- og boligministeren, jf. almenboligloven, vil reglen gælde fra den 1. maj i det følgende kalenderår, jf. dagtilbudslovens § 23, stk. 4, 2. pkt.

Dette medfører, at kommunalbestyrelsen og daginstitutionerne får tid til at forberede sig på de nye anvisningsregler. Det betyder, at hvis et boligområde kommer på listen over udsatte boligområder, når denne offentliggøres af transport-, bygnings- og boligministeriet den 1. december, vil kommunalbestyrelsen fra den 1. maj i det følgende kalenderår skulle anvise børn, som er bosiddende uden for et udsat boligområde, to pladser, hvis den ene plads, der tilbydes, er beliggende i et udsat boligområde. Hvis et boligområde har fremgået, men ikke længere fremgår af listen over udsatte boligområder, når denne offentliggøres den 1. december, vil området være omfattet af reglerne frem til den 31. december samme år.

Kommunalbestyrelsen kan ligeledes vælge at tilbyde forældre to pladser som led i opfyldelsen af pasningsgarantien i andre situationer. Det kan fx være tilfældet, hvis en kommunal daginstitution eller en enhed i en daginstitution er beliggende på en matrikel, som ligger tæt på et udsat boligområde, men ikke er omfattet af definitionen, jf. almenboligloven, fordi den specifikke matrikel, som institutionen eller enheden er placeret på, ligger uden for det udsatte boligområde.

Efter dagtilbudslovens § 26 a, stk. 12, har børne- og socialministeren adgang til at udstede nærmere regler om en dispensation fra de regler, der vedrører bedre fordeling i daginstitutioner.

I medfør heraf er der i dagtilbudsbekendtgørelsen indført en bestemmelse i § 45, som giver kommunalbestyrelserne mulighed for at søge dispensation fra reglerne om bedre fordeling, indtil de får virkning fra d. 1. januar 2020. Bekendtgørelsen træder i kraft den 1. januar 2019.

Det er muligt at ansøge Børne- og Socialministeriet om dispensation, hvis der foreligger særlige forhold. Dispensation kan gives for både reglerne om maksimalt at nyoptage 30 pct. børn fra et udsat boligområde i løbet af et kalenderår samt reglerne om, at kommunalbestyrelsen skal tilbyde børn, som har bopæl uden for et udsat boligområde, plads i to forskellige dagtilbud efter dagtilbudslovens § 19, stk. 2-4, eller § 21, stk. 2 eller 3, hvis den ene plads er i en daginstitution eller enhed i en daginstitution, som er beliggende i tilknytning til et udsat boligområde.

Kommunalbestyrelsen er forpligtet til at viderebringe ansøgninger om dispensation fra selvejende og udliciterede daginstitutioner med optagelseskompetence samt privatinstitutioner til Børne- og Socialministeriet, såfremt disse institutioner ønsker at ansøge om dispensation fra reglerne.

Kommunalbestyrelsen har derudover efter dagtilbudslovens § 100 mulighed for at ansøge børne- og socialministeren om at godkende forsøgsordninger, der fraviger reglerne i dagtilbudsloven.

Der henvises i øvrigt til bekendtgørelse om dagtilbud og tilhørende orienteringsskrivelse for yderligere information om muligheden for at søge dispensation.