Meddelelse om omlægning af særlige dagtilbud efter servicelovens § 32

Folketingets Ombudsmand har i 2015 henvendt sig til det daværende Ministerium for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold for at gøre opmærksom på, at det efter hans vurdering er uklart, hvilke rammer der gælder for kommuner, som ønsker at omlægge særlige dagtilbud, etableret efter lov om social service (serviceloven), med henblik på fremadrettet at drive disse tilbud som almene dagtilbud efter lov om dag-, fritids- og klubtilbud mv. til børn og unge (dagtilbudsloven).

Baggrunden for ombudsmandens henvendelse var en forældreklage i en konkret sag, hvor en kommune havde omlagt et særligt dagtilbud til et alment dagtilbud. Omlægningen var efter det oplyste alene administrativ, idet den ikke indebar indholdsmæssige ændringer af tilbuddet eller ændringer i tilbuddets bemanding eller sammensætningen af den børnegruppe, som havde plads i tilbuddet. Omlægningen til et alment dagtilbud efter dagtilbudsloven medførte dog, at kommunen kunne opkræve forældrebetaling for pladsen, hvilket som alt overvejende udgangspunkt ikke er muligt i særlige dagtilbud efter serviceloven.

Med denne orienteringsskrivelse ønsker jeg at sikre, at der er klarhed om de forhold, som skal overvejes, og de rammer, som skal være på plads, hvis en kommune ønsker at omlægge et særligt dagtilbud, som er oprettet og drevet efter servicelovens § 32, med henblik på fremadrettet at drive dette som et alment dagtilbud efter bestemmelserne i dagtilbudsloven.

Skrivelsen skal understøtte kommunerne i at løfte det ansvar, de har for at sikre, at de kan tilbyde en egnet plads i et dagtilbud til alle børn i kommunen, herunder til børn med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, hvis behov for støtte, pleje og behandling ikke kan dækkes gennem ophold i et alment dagtilbud.

Det bemærkes, at denne skrivelse er lavet med afsæt i LBK nr. 748 af 20. juni 2016 om dag, fritids- og klubtilbud mv. til børn og unge (dagtilbudsloven) med senere ændringer, LBK nr. 102 af 29. januar 2018 (lov om social service), samt lov nr. 554 af 29. maj 2018 om ændring af dagtilbudsloven (Styrket kvalitet i dagtilbud, øget fleksibilitet og frit valg for forældre mv.). Reglerne i sidstnævnte lov træder som udgangspunkt i kraft den 1. juli 2018.

Kommunernes pligt til at etablere dagtilbud fremgår af dagtilbudslovens § 4, mens det fremgår af såvel servicelovens § 32, stk. 3, og dagtilbudslovens § 4, stk. 3, at kommunerne har pligt til at oprette særlige dagtilbud efter serviceloven til børn, som på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling mv., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af de almindelige dagtilbud efter dagtilbudsloven.

Målgruppen for de særlige dagtilbudspladser er børn med så omfattende funktionsnedsættelser, at det ikke er muligt at tilbyde dem tilstrækkelig individuel støtte og behandling til, at de kan integreres i et alment tilbud, som også rummer børn uden funktionsnedsættelser. Dette kan eksempelvis være tilfældet, hvis barnets behov tilsiger, at der skal være helt særlige fysiske rammer for tilbuddet eller en helt særlig sammensætning af det faste personale i daginstitutionen. Det kan også være tilfældet, hvis barnets funktionsnedsættelse og behov er så omfattende, at indsatsen i dagtilbuddet hovedsageligt består af behandling og pleje.

Udgangspunktet for en beslutning om, hvilken dagtilbudsplads et barn med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne skal have tilbudt, er, at kommunen skal foretage en konkret og individuel vurdering af barnets funktionsnedsættelse og af det behov for støtte, pleje og behandling, som følger heraf.

Denne vurdering har naturligvis også stor betydning, hvis kommunen overvejer at omlægge et eksisterende, særligt dagtilbud efter serviceloven med henblik på at drive det videre som et alment tilbud efter dagtilbudsloven. Her er det en forudsætning, at hvert enkelt barns behov kan tilgodese fuldt og helt i et dagtilbud efter dagtilbudsloven.

Derfor vil en omlægning af et særligt dagtilbud forudsætte, at hvert enkelt barn i det særlige dagtilbud visiteres på ny, og at der for hvert enkelt barn træffes en ny, begrundet afgørelse om, at barnet nu er tilkendt en plads i det pågældende dagtilbud efter dagtilbudsloven ud fra en vurdering af, at det omlagte dagtilbud kan tilgodese barnets behov for støtte, pleje og behandling. Forudsætningen om, at kommunen skal foretage en konkret vurdering af hvert enkelt barn i forbindelse med en flytning af børn fra et tilbud efter servicelovens § 32 til et tilbud efter dagtilbudslovens § 4, er blandt andet slået fast i en udtalelse fra Statsforvaltningen Sjælland af 23. maj 2011.

I en situation, hvor en kommune overvejer at omlægge et særligt dagtilbud, så det ikke længere drives efter reglerne i serviceloven, men i stedet drives efter dagtilbudsloven, skal kommunen også forholde sig til, om dagtilbuddet efter omlægningen vil kunne efterleve de krav, som følger af dagtilbudsloven.

Der er således en række bestemmelser i dagtilbudsloven, som vil skulle iagttages, såfremt en kommune vil etablere et dagtilbud efter dagtilbudsloven. Det drejer sig eksempelvis om følgende:

• Dagtilbud efter dagtilbudsloven skal have et pædagogisk, socialt og pasningsmæssigt formål.
• Dagtilbuddet skal fremme børns trivsel, læring, udvikling og dannelse gennem trygge pædagogiske læringsmiljøer, hvor legen er grundlæggende, og hvor der tages udgangspunkt i et børneperspektiv.
• Dagtilbuddet skal give børn medbestemmelse, medansvar og forståelse for demokrati. Dagtilbud skal som led heri bidrage til at udvikle børns selvstændighed, evner til at indgå i forpligtende fællesskaber og samhørighed med og integration i det danske samfund.
• Dagtilbuddet skal udarbejde en skriftlig pædagogisk læreplan for børn i aldersgruppen 0-2 år og børn i aldersgruppen fra 3 år til barnets skolestart.

Dagtilbudsloven fastsætter desuden nogle rettigheder for forældre, som kommuner ligeledes vil skulle iagttage, såfremt de ønsker at omlægge et særligt dagtilbud efter serviceloven til et dagtilbud efter dagtilbudsloven. Det drejer sig bl.a. om følgende:

• Adgang til at blive optaget i et dagtilbud, såfremt barnet er skrevet op efter kommunens retningslinjer.
• Forældre skal have mulighed for at tilkendegive ønske om deres barns optagelse og komme på venteliste blandt alle daginstitutioner, enheder i en daginstitution og konkrete dagplejehjem i opholdskommunen og i anden kommune1).

Kommunen skal være opmærksom på, at reglerne i dagtilbudsloven er baseret på en generel forudsætning om, at almene dagtilbud er for alle børn. Dette indebærer, at kommunen ikke inden for dagtilbudslovens rammer kan træffe en beslutning, der i praksis udelukker hele grupper af børn fra at få en plads i en bestemt daginstitution eller dagpleje. Kommunen kan dog i organiseringen af deres dagtilbud beslutte at målrette et antal pladser i en daginstitution eller dagpleje til særlige grupper af børn.

Såfremt en kommune beslutter, at et særligt dagtilbud etableret efter serviceloven fremadrettet skal drives efter dagtilbudsloven, vil det derfor både være en forudsætning, at kommunen har vurderet, at børnene i det omlagte tilbud med tilstrækkelig støtte ville kunne rummes i et andet af kommunens tilbud efter dagtilbudsloven, og at det omlagte tilbud ikke er forbeholdt børn med funktionsnedsættelser, men at alle forældre som udgangspunkt har mulighed for at søge om en plads i tilbuddet.

Et dagtilbud etableret efter dagtilbudsloven skal således på bedst mulig vis kunne understøtte udviklingen for alle de børn, som er skrevet op efter kommunens retningslinjer, ved at sikre den pædagogiske og evt. anden støtte, som det enkelte barn har behov for. Kommunen skal derfor i forbindelse med en omlægning af et særligt dagtilbud tage stilling til, om også forældre til børn uden for målgruppen for støtte efter § 32 vil kunne få – og have gavn af – en plads i det omlagte tilbud. Hvis dette ikke er tilfældet, og kommunen de facto alene vil visitere børn i målgruppen for støtte efter servicelovens § 32 til dagtilbuddet, vil dagtilbuddet derfor efter ministeriets vurdering som altovervejende hovedregel fortsat skulle drives efter denne bestemmelse.

Afslutningsvis skal det således understreges, at en beslutning om, at et særligt dagtilbud ikke skal drives efter serviceloven, men efter dagtilbudsloven, vil forudsætte, at kommunen aktivt har taget stilling til, at de ovenfor skitserede krav i forhold til barnets behov, forældrenes rettigheder og indhold i dagtilbuddet kan efterleves.